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农村土地制度改革法律空缺如何填补
出处 | 时间 | 2008-11-13  
 
 
        
  
  土地制度改革试点应在法律框架内进行

  中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文今天(11日)向记者透露,党的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中确定的一些土地改革制度,有可能在一些地方先行试点。

  据了解,由于现行法律规定中存在的空缺,专家们对于试点工作还是有所担心。国土资源部部长徐绍史说:“总体上说,试点应该在法律法规的框架内进行。”但是,徐绍史也提出,如果需要突破现行法律法规或者配套政策,建议要报批,而且在局部进行试点、试验,试验取得成功之后再在面上推开。

  新一轮农村改革提出征地要严格界定公益性和经营性 但我国法律目前对此缺少明确规定 权威解析

  农村土地制度改革法律空缺如何填补 

  ◆上世纪80年代中前期,宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。

  ◆1988年的宪法修正案则有了新的规定,“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。

  ◆2003年3月1日起施行的农村土地承包法,以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”,其中第十六条规定,承包方享有三个方面的权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;法律、行政法规规定的其他权利。

  与此相对应的是,承包方也要承担三个方面的义务:维护土地的农业用途,不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害;法律、行政法规规定的其他义务。

  ◆2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定:土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。

  □新闻延伸 

  党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后,陈锡文可以算是“出镜率”最高的一位专家领导了。

  陈锡文的身份是中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任。

  “‘决定’中提出了城市规划圈外的非公益性用地、经营性用地的概念,是不是不用通过土地管理部门就可以跟农民商量直接用地了?”陈锡文说,他这些天来一直在想的这个问题,“其实是一个很大的问题”。之所以这样说,“是因为我们所有有关土地的法律没有这样的区分”。

  记者发现,“尽快完善相关的法律法规和配套政策,规范推进城乡土地管理制度的改革”,已经成为不少专家学者共同的呼声。

  严控城乡建设用地总规模

  用其他手段扩大建设用地也不行

  权威机构的统计显示,我国现在的耕地面积已经降到了18.26亿亩,人均耕地面积只有一亩三分半,只相当于世界平均水平的40%。31个省、市、区中,耕地总面积超过1亿亩的只有4个,其中黑龙江省1.7亿亩,山东、河南两个省以及内蒙古自治区的耕地面积虽然超过了1亿亩,但都没有达到1.2亿亩。

  “如果某一天一觉醒来发现河南省的耕地没有了,我想国人肯定会震惊。但是11年来,我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩,超过了一个河南省的面积。”陈锡文说,只不过“因为这种减少分散在各地,又用了11年时间,所以并没有引起很多人的警觉。但是,再减少确实会危及国家的粮食安全乃至于整个国家的经济安全”。

  在国土资源部近日召开的电视电话会议上,国土资源部部长徐绍史透露了第八次卫星图片检查结果,今年前三个季度土地违法违规事件,宗数和涉及的面积都呈下降的趋势,但也有10个城市出现了严重反弹。

  国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长、“三农”问题专家韩俊则认为,目前,我国土地农转非的速度仍然太快,城乡建设用地规模仍然过大,耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全,违规违法占地现象依然严重。

  他透露说,从有关调查情况看,我国人均城市建设用地达130多平方米,超过发达国家82.2平方米和发展中国家83.3平方米的水平;工业用地平均产出率远低于发达国家水平,农村建设用地利用效率也普遍较低。

  “为什么那些高耗能、高污染的企业掉不下去?很重要的原因就是跟土地供给有关系。”陈锡文说,如果土地的供给量控制不住,还会在建设过程中带来一连串的市政建设问题,水、电、气等的供给容量都会带来很大的压力。

  国土资源部有关专家对记者说,我国耕地保护形势异常严峻,今后,随着工业化和城镇化进程的加快,仍要占用一定的土地。

  “在城镇化、工业化的过程中,一点儿都不占用耕地是不可能的。”陈锡文认为,“决定”最重要的一点变化在于,提出了对土地制度要实行两个最严格的制度,即最严格的耕地保护制度和坚守18亿亩的耕地红线。

  陈锡文坦陈,即使这样做了,也还是不够的。现在确实有这样一种看法,就是不减少耕地行不行?通过不减少耕地的办法来扩大建设用地行不行?

  “以我的理解,‘决定’提出的最严格的节约用地制度,目标是要从严控制城乡建设用地的总规模,就是说耕地不能占,通过其他手段来扩大建设用地也不行。”陈锡文说。

  今后征地制度改革重要方向 

  通过明确公共利益减少强制征地

  据专家介绍,违法违规用地带来的一个后果就是,近几年来,农民向上级反映因土地引发的问题有增无减,而其中的一个重要原因就是征地不透明。

  韩俊告诉记者,由于土地管理法等相关法律并未对“公共利益”作出明确界定,因此,实际征地中造成公益性和经营性建设用地不分,征地范围模糊不清,大量商业性用地也打着公共利益的名义进行征地。比如,许多是打着国家建设用地的幌子,最终有建高尔夫球场的,有搞房地产开发的等等。

  “我到国外考察时发现,在他们那里,征地并不容易。如果政府确定要征一块地,那么就要调查有多少农民同意了。”陈锡文以他的考察经历说,有时候,某个农民坚决不同意,甚至不是由于价格的原因,就是因为“这块地我喜欢,我愿意终生在这里”,这时候,政府就要去法院告农民。

  陈锡文说,在他考察的那几个国家,99%以上因土地引起的案子都是政府告农民,这与我国此类案件往往都是“民告官”有所不同,这是因为,当私有产权受到严格保护时,农民说一句“我不卖”,政府一点儿办法都没有。

  “当地法院的法官告诉我,这种案子政府胜诉的可能性很大,因为毕竟是为了公共利益征地的。”陈锡文对记者说。

  韩俊认为,在征地过程中,要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权,逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制,为被征地农民提供法律援助。

  国土资源部有关专家则认为,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目,应允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民受益。通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围,是今后征地制度改革的重要方向。

  现有体系不应简单抛弃 

  总结经验制定新的土地流转办法

  据了解,对于“决定”中提出的公益性用地,尽管我国法律制度没有明确规定,但是,经过30年的探索,我们已经有了一套法律法规和政策体系。

  无论是徐绍史还是陈锡文都认为,现行土地法律制度已经相对完备,但是还存在缺陷。

  “这套体制有问题、有毛病、有弊端,但不能从根儿上就不认可这套制度的存在。要从当前的实际出发去研究,这套制度在什么地方、哪个环节存在问题和毛病,不应该把它视为一张白纸而重新再画。”陈锡文说。

  徐绍史告诉记者,早在十六届三中全会时,就提出过“严格界定公益性用地和经营性用地,逐步缩小征地范围”的要求,这次“决定”又有了更加明确的要求。“决定”中说:“公益性的用地继续由国家收,经营性的用地、农村集体土地可以以不同的方式参与经营开发,而且要保障农民的合法权利。”

  但在我国现行法律中没有公益用地与非公益用地规定的情况下,应该怎么办?陈锡文建议,在土地管理制度改革中,应当强化规划的作用,强化土地的管理和用途管制。这种审批,需要有非常严格的政府职能部门掌握,不能擅自改变土地性质。

  徐绍史说,国土资源部将抓紧完善法律法规和配套政策。他表示,各地可以深入总结这些年来农村土地管理制度的一些新情况、新变化,凡是符合现有法律法规,能够促进生产力发展,又行之有效的一些作法,要使其规范化,通过调整体制、机制让它上升为制度,然后固定下来。从另外一个角度看,也应该抓紧修改修订不符合新形势需要的法律法规和配套政策。比如,土地管理法、基本农田保护条例、土地征收征用管理条例、基本建设用地条例、土地复垦规定等等的起草、修改和研究工作就需要加快进度。

  据徐绍史介绍,国土资源部正在总结多年来集体土地流转试点的经验,草拟集体土地流转的管理办法,这个管理办法至少涉及到项目的认定到底是公益性的还是经营性的、土地确权、审批程序、信息服务、市场建设和收益分配等等。 

  
 
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