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中国残疾人就业立法及其实施状况
出处 | 刘翠霄 时间 | 2007-9-27  
 
残疾人由于受残疾的限制,使他们在参与社会生活时受到很大的障碍,所以需要采取一些特殊的手段,消除他们参与社会的障碍,使他们获得尽可能多的展现自己的才华、实现自我价值的机会。然而,长期以来,残疾人被当作被动接受帮助和照顾的对象,而没有把残疾人看作独立的权利主体。这种对残疾人的歧视和边缘化的态度,使得残疾人不能获得充分的工作权以及其他权利。1944年国际劳工组织在第71号建议书《就业建议书》中第一次承认残疾人有工作机会的权利。声明,不论什么原因引起的残疾,都应当得到康复的机会,尤其是职业指导、训练和再培训、以及工作的机会。要采取切实措施促进重度残疾人就业。之后,在国际劳工组织和联合国一系列有关残疾人康复及获得平等的职业训练、指导和就业机会以及强调各成员国政府责任的公约和建议书的推动下,包括残疾人就业权在内的残疾人权益实现了从社会福利到人权的转变,这一具有里程碑意义的转变,集中体现在2006年8月起草完成的《残疾人权利国际公约》中。公约要求各成员国承认残疾人与其他社会成员平等基础上的工作权,包括在开放、广泛、残疾人易进入的劳动力市场和工作环境中,通过残疾人自主选择工作来获得生存机会的权利。成员国应当通过立法及其他有关适当的措施,保护并促进残疾人,包括那些在就业过程致残者的工作权利的实现。《残疾人权利国际公约》极大地推动了国际范围的残疾人事业。 

  一、中国残疾人就业立法及取得的成就 

  我国在1982年12月通过,1988年4月、2004年3月修正的宪法第45条中规定,国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。依据宪法的规定,国家要求各级政府对残疾人劳动就业统筹规划,一方面举办福利企业集中安排残疾人就业,另一方面,规定国家机关、企事业单位、社会团体按职工人数的一定比例安排残疾人就业。同时扶持残疾人个体开业。为了推动残疾人就业工作,国务院有关部委在1984年颁布了《关于残疾人个体开业给予免征营业税照顾的通知》和《关于对社会福利生产单位征免税问题的通知》。这两个通知规定,社会福利企业残疾人占企业生产人员35%以上的免征所得税,占50%以上的再免征产品税或增值税。在政府的推动下,残疾人就业状况有了显著好转。例如,在国家减免税政策的扶持下,社会福利企业1979年全国有1106个,安置就业的残疾职工4.8万余人,产值7.2亿元。到了1991年,社会福利企业的数量增加到43071个,增长了39倍,就业的残疾人70.1万人,增长了15倍,年产值412.1亿元,增长了57倍,实现利税18亿元。此外,在机关、团体、企业事业单位分散就业的残疾人1992年达到140万,占全国职工总数的1%。1992年,城镇残疾人就业率为50.2%,农村残疾人的在业(主要是县、乡、村帮助残疾人发展种植业、养殖业和家庭手工业)率为60.6%。 

  1990年颁布的《残疾人保障法》是我国第一部有关残疾人权益保障的专门立法,它在第四章“劳动就业”中,从第27条至35条对残疾人就业中政府的职责(政府对残疾人就业统筹规划、创造劳动就业条件)、指导方针(集中安排与分散安排相结合)、优惠与扶持(对残疾人企业和残疾人个体劳动者实行税收减免,在技术、资金、场地等方面给予扶持,确定某些产品由残疾人企业生产)、保护措施(规定在聘用职工、评定职称、劳动报酬等方面不得歧视残疾人)、残疾人所在企业要对残疾人进行劳动技能培训等有利于保护残疾人就业的措施作了详细的规定。在《残疾人保障法》的规范下,残疾人就业率有了明显提高,仅2000年1年,新安排就业的残疾人就达到26万余人。 [1]城镇残疾人就业率已由1992年的50%达到2004年底的84%。 [2]劳动就业不仅使残疾人成为自食其力的劳动者和社会财富的创造者,而且提高了残疾人的经济地位和社会地位,增强了他们参与社会生活的勇气和信心。 

  二、残疾人劳动就业存在的问题及对策 

  我国残疾人劳动就业事实取得了显著的成就,但是,由于我国正处在社会转型时期,国有企业改革使大量职工下岗;我国农村有1.5亿富余劳动力,他们纷纷来到城市,寻找工作机会;我国每年新增劳动力800万。在这样严峻的就业形势下,对残疾人就业形成巨大冲击,加上社会对残疾人的歧视,使得残疾人就业面临更多问题。 

  (1)就业率低。与全国就业率相比,残疾人就业率很低。城镇求职登记的残疾人有85万余人,没有安排就业的有116万余人;农村有467万残疾人没活可干。在全国农村3681万余贫困人口中,贫困残疾人有将近650万。全国8千多万残疾人中,只有不足1/3的人能够自己养活自己,大多数靠家庭和亲友供养。到2000年,全国15岁以上有劳动能力和部分劳动能力的残疾人占残疾人总数的70%以上,其中未就业者占25%以上。 [3]2004年10-12月,全国残疾人康复工作办公室在发达、中等和欠发达地区进行的调查显示,东、中、西部城市残疾人就业率的差距是49.1%。 [4] 

  (2)在激烈的市场竞争形势下,社会福利企业的生存和发展受到了威胁。多数企业由于技术设备落后,人才资金缺乏,管理水平较差,加之残疾人占到职工总数的一半左右,因而在市场竞争中处于劣势,面临停产甚至倒闭威胁。在我国改革开放初期的1985年,北京福利企业创利税1230万元,产值6000万元,到了1988年,利税增至1亿元,产值达2.8亿元。但是,到了1989年,利税一下降到4300万元,产值降到1.7亿元,残疾人福利企业由此陷入困境。 [5]出现的一个新情况是,一些地方的优势规模企业受税收优惠政策的刺激改制为福利企业,这些企业由于技术含量高而就业容量少,产生的结果必然是残疾人就业人数锐减的局面。例如,江苏省2004年福利企业比1995年减少35%,就业残疾人减少了32%。 [6] 

  (3)分散就业有一定的困难。尽管国家规定社会各单位按比例录用残疾人,但是由于对残疾人的偏见和残疾人自身的困难,因而在求职时有相当的困难。一些企业或者机关单位,宁愿意交纳残疾人就业保障金,担心增加医疗费、提供无障碍设施的费用,因而不愿意录用残疾人就业。 

  (4)残疾对生产过程的影响导致对残疾人劳动能力估计过低、残疾人选择职业范围偏窄、就业层次不高、收入水平偏低等一系列不利于残疾人的后果。残疾人就业以从事体力劳动为主,占96.6%,从事专业技术和管理工作的仅占3.4%。残疾人不仅劳动强度大,而且收入水平低,福利企业残疾职工的平均工资不到社会平均水平的40%,许多地方残疾职工的工资水平不及最低工资标准。 [7] 

  (5)农村残疾人从业困难。由于对农村残疾人没有采取有效的扶持措施,使得大多数残疾人因为没有起码的资金或物资因而不能从事力所能及的生产劳动,而使得生活非常困难。 

  为了进一步做好残疾人就业工作,1999年9月30日,国务院批准了劳动和社会保障部、国家计委、民政部、财政部、人事部、税务总局、工商总局、中国残疾人联合会八个部委联合下发了《关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见》。该文件指出,各级人民政府必须依法全面推行按比例安排残疾人就业、继续扶持和稳定集中就业的形式。政府大力扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业,扶持农村残疾人参加生产劳动。要以发展盲人按摩为重点,积极帮助盲人就业。健全和完善残疾人就业服务机构,为残疾人就业提供全面服务。大力开展职业培训,提高残疾人职业技能。2001年制定的《中国残疾人事业“十五”计划纲要》和2006年制定的《中国残疾人事业“十一五”计划纲要》进一步指出,就业是残疾人改善生活状况,提高社会地位、参与社会生活的基础,是实现人生价值的关键。因此要求在“十五”期间,“开展服务与培训,推动残疾人就业”。要进一步贯彻落实1999年《国务院办公厅转发劳动和社会保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》,采取积极的扶持和保护措施,规范残疾人就业服务体系;加强残疾人职业培训,使失业登记的残疾人都能得到职业指导和职业培训;就业率达到85%。 [8] 

  三、《残疾人就业条例》的颁布 

  《残疾人就业条例》于2007年2月14日由国务院常务会议通过,并于5月1日起施行,这表明我国残疾人事业向前发展了一大步。因为就业是残疾人参与社会的最重要的体现,它不仅使残疾人通过就业、获得劳动收入、提高生活水平,更为重要的是,残疾人参与到劳动生活中去,为社会发展作出自己的贡献,实现他们人生价值,提高社会对于残疾人的理解和支持,在残疾人与健全人之间建立更加和谐的社会关系。 

  《残疾人就业条例》的颁布将对残疾人就业发挥有力的保障作用: 

  1.《残疾人就业条例》为残疾人就业提供法律保障 

  获得一项职业,对于劳动者来说,意味着有了相对稳定的经济收入,意味着社会的承认和接纳,意味着能够进行一些必要的社会活动。对于社会来说,充分就业是消除贫困、缩小贫富差距的必要条件,也是最大限度地开发人力资源、增强社会活力、增加社会总财富的必要前提。就一般情形而言,每一个适龄的社会成员在社会分工体系中都应有一个自己的位置,每一个适龄的社会成员都是通过特定的职业、特定的工作获得正常的社会群体生活,从而进入正常的社会生活环境。正是在这个意义上,国际劳工组织指出:“工作是人们生活的核心。” [9]所以,拥有一份职业,一份工作,是人们平等地进入、融入一个正常的社会生活环境的一个必要条件。然而,对于残疾人来说,他们的残疾使他们比健全人谋职要困难得多,尤其是在今天劳动力供大于求、竞争十分激烈的情况下,如果没有强有力的制度为残疾人就业提供保障,那么,他们在就业时会遇到很大困难甚至得不到就业机会。《残疾人就业条例》在第1条规定:“为了促进残疾人就业,保障残疾人的劳动权利——制定本条例。”第8条规定:“用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”第9条规定,用人单位安排残疾人就业达不到当地政府规定比例的,应当缴纳残疾人就业保障金。条例的这些规定为残疾人就业提供了法律保障。 

  2.《残疾人就业条例》为残疾人就业提供组织保障 

  《残疾人就业条例》在第5、6条规定,各级政府、政府主管劳动就业部门、各级残疾人联合会、工会、共青团、妇联,应当在各自职责范围内,作好残疾人就业工作。这就为残疾人就业提供了有力的组织保障。 

  3.《残疾人就业条例》为残疾人就业提供物质保障 

  《残疾人就业条例》第17条规定:“国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠,并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。”第20条规定:“地方各级人民政府应当多方面筹集资金,组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。”“有关部门对从事农业生产劳动的农村残疾人,应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品收购和信贷等方面给予帮助。”这些规定及其实施无疑能够为残疾人就业提供物质保障。 

  4.《残疾人就业条例》为残疾人就业提供措施保障 

  《残疾人就业条例》第16条规定,依法征收的残疾人就业保障金专项用于残疾人职业培训以及为残疾人提供就业服务和就业援助。第18条规定,县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目,优先安排集中使用残疾人的用人单位生产或者经营。政府采购,在同等条件下,应当优先购买集中使用残疾人的用人单位的产品或者服务。这些规定为残疾人就业提供了可靠的措施保障。 

  5.《残疾人就业条例》为残疾人就业提供服务保障 

  《残疾人就业条例》第22条规定,各级残联就业服务机构应当免费为残疾人就业提供下列服务:发布残疾人就业信息;组织残疾人职业培训;为残疾人提供职业康复训练、职业介绍;为残疾人自主择业提供帮助、为用人单位安排残疾人就业提供支持。这些服务保障能够帮助残疾人顺利就业。 

  6.《残疾人就业条例》规定了行政主管部门、用人单位的法律责任 

  《残疾人就业条例》第五章对行政主管部门以及用人单位的法律责任作出了明确规定。例如,第25条规定,行政主管部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。第26条规定,贪污、挪用、截留、私分残疾人就业保障金,构成犯罪的,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,依法给予处分或者处罚。第27条规定,用人单位未按规定缴纳残疾人就业保障金的,责令限期缴纳;逾期仍不缴纳的,除补缴以外,自欠缴之日起,按日加收千分之五的滞纳金。这些规定对于强化和约束有关行政主管部门以及用人单位安排残疾人就业方面的责任感和行为是至关重要的。 

  《残疾人就业条例》自今年5月1日起实施,我们相信它在规范政府和有关组织在安排残疾人就业中的行为、推动残疾人就业工作、保障残疾人就业权的实现方面将发挥重要作用。 

  

【注释】
   [
1] 中国残疾人联合会:《中国残疾人事业统计》(1996-2000),中国残疾人联合会内部资料。 
   
   [
2] 中国残联信息中心:《2005中国残疾人事业统计年鉴》。转引自程凯:《试析我国残疾人的社会保障问题》,《新华文摘》2006年第12期。 
   
   [
3] 马洪路主编:《中国残疾人社会福利》,中国社会出版社2002年版,第175页。 
   
   [
4] 中国残联信息中心:《2005中国残疾人事业统计年鉴》。转引自程凯:《试析我国残疾人的社会保障问题》,《新华文摘》2006年第12期。 
   
   [
5] 马洪路主编:《中国残疾人社会福利》,中国社会出版社2002年版,第175页。 
   
   [
6] 中国残疾人联合会等:《中外残疾人权益保障立法研讨会论文集》(2006),第9页。 
   
   [
7] 中国残疾人联合会等:《中外残疾人权益保障立法研讨会论文集》(2006),第9页。 
   
   [
8] 相自成:《中国残疾人保护法律问题史论》,中国法制出版社2003年版,第325页。 
   
   [
9] 吴忠民:《社会公正论》,山东人民出版社2004年版,第195页。 
  
【写作年份】2007
【学科类别】经济法->劳动与社会保障法
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